…Парламент должен временно прекратить
свою деятельность,
что бы граждане отошли от психологических потрясений
по прочтении «законодательных актов»
за прошедшие десять лет…
Наверное только самый пассивный человек никогда не
поддавался искушению обсудить тот или иной закон. Но
вот не многие вспоминают и перечитывают один очень интересный
и важный закон о законах – «О законодательных актах».
Закон этот действует, но почему-то постоянно находится
в тени.
О нем мало говорят и пишут. Быть может процедура создания
Парламентом Республики Молдова законодательного акта
не должна быть широко известна, или она таит в себе
положения, которые могут во многом повлиять на содержание
нормативного акта? Попробуем разобраться.
Закон суров, но это закон.
Согласно закону «О законодательных актах» - законодательный
акт (к которым относятся законы, Конституция и конституционные
законы, постановления и резолюции) «имеет государственный,
принудительный, общий и безличный характер». Это к тому,
что мы может долго спорить о наличии или отсутствии
в законе юридических противоречий, о его совместимости
с иными нормативными актами, и прочее… прочее… прочее…
НО – спорить о идее закона, о самой его сути – мы не
можем. На то он и носит общий и принудительный характер.
А тот факт, что последнее слово в законотворчестве принадлежит
государственному аппарату – и проявляет его государственный
и безличный характер. Практически любое государство
(даже демократически-развитое), как организация созданная
народом, его же и обезличивает, выступая отдельно от
народа, находясь выше него. Иначе – безвластие, т.к.
на всех не угодишь. Всегда у любого, даже самого лучшего
для одних закона, найдутся люди, считающие его худшим
вариантом решения того или иного вопроса. Вместе с тем,
единообразие норм права и их применение должно быть
незыблемой позицией, которую должно обеспечивать государство.
Однако, это все касается споров о самой идее законодательного
акта, но ни коем образом не касается и не должно касаться
юридических противоречий, неточностей и откровенной
юридической неграмотности закона, к сожалению, столь
часто встречаемых в последнее время. Также, вопрос об
экономической или социальной обоснованности того или
иного положения закона, играет далеко не последнюю роль.
Но здесь уже мы балансируем на грани идеи… стратегии…
политики законотворчества…
«Законодательный акт должен соответствовать требованиям
законности, доступности, точности, а после вступления
в силу подлежит исполнению и обязателен для всех субъектов
права.»
С требованием доступности у нас вроде все в порядке.
Правда, в последнее время сборники Мониторул Офичиал
по своей цене практически недоступны для малообеспеченных
слоев населения, если только не предполагалось, что
подобные граждане будут ознакомлены с нормативными актами
в библиотеках.
Требования законности и точности находятся в более тяжелом
состоянии. Это подтверждает и деятельность Конституционного
Суда РМ и практика применения закона. При этом еще раз
хочу подчеркнуть, что данное требование относится к
юридической стороне процесса, которую не стоит путать
с идеей самого закона.
Каким закон должен быть
«Законодательный акт должен соответствовать конституционным
положениям и согласовываться с существующей правовой
базой, системой кодификации и унификации законодательства».
Та самая согласованность нового закона с существующей
правовой базой – является обязательной, при создании
законопроекта. Т.е. в случае, если закон противоречит
другому закону – это не просто упущение или допущение
– это прямое нарушение закона! В связи с этим возникает
два очень интересных вопроса:
Ё Кто несет ответственность за нарушение закона, в случае,
когда принимается закон противоречащий, «не стыкующийся»
с иным законом?
Ё Как быть с положением теории права, о том, что если
два закона одного уровня регламентируют однородные правоотношения
по разному, о применяется более «свежий» закон? Причем
данное положение закреплено и в тексте самого закона
«О законодательных актах». Ведь получается, что последний
закон принят с нарушениями закона, т.к. он не согласуется
с действующим законодательством?!
«При разработке, принятии и применении законодательных
актов должны соблюдаться следующие принципы:
а) целесообразности, согласованности, последовательности
и соотносимости конкурирующих норм;
b) преемственности, стабильности и предсказуемости норм
права;
с) транспарентности, гласности и доступности».
Все эти положения закона «О законодательных актах»
требуют серьезной проработки законопроектов при их создании.
В Парламенте есть отдельная комиссия занимающейся этой
работой, плюс при правительстве и при нескольких министерств
существуют отделы по законодательству, но… иногда создаются
такие законодательные акты, что создается впечатление,
что вся эта «законодательная машина» просто отключается
и работает в режиме «пере-передачи» информации.
В любом случае – нарушение любого из вышеуказанных
принципов – не просто теория, а нарушение закона! (Этот
факт особенно должны запомнить все юристы, которые метят
в будущем стать парламентскими адвокатами).
Также, законодательный акт в обязательном порядке должен
«составляться в соответствии с требованиями законодательной
техники и нормами литературного языка» Поэтому, если
вы считаете, что в некоторых местах по тексту закона
законодатель выразил свою мысль не совсем литературно
– вы должны немедленно заявить об этом в Парламент,
дабы пресечь это нарушение закона.
Учимся писать и читать!
«Инициированию процедуры разработки правового акта
должны предшествовать научный анализ политических, социальных,
экономических, финансовых, правовых, культурных, санитарных
и психологических последствий соответствующих норм,
установление несовместимости действующих норм с существующими
общественными требованиями или отсутствия законодательных
актов в соответствующей области».
Я думаю, что без улыбки (у каждого со своим выражением
лица) это прочитать невозможно. Особенно в той части,
где идет речь о психологических последствиях принятия
нормы права. Только по данному пункту, Парламент должен
временно прекратить свою деятельность, что бы граждане
отошли от психологических потрясений по прочтении «законодательных
актов» за прошедшие десять лет.
«Научное обоснование завершается определением целей
и области правового вмешательства и устанавливает средства,
необходимые для достижения этих целей.»
Также, в целях обеспечения регулирования всех областей
общественных отношений Парламент принимает программы
разработки законодательных актов. При этом, хотя в основном
это относится к государственным учреждениям, тем не
менее, отсутствует запрещение на участие негосударственных
организаций и предприятий в этом процессе. В.Воронин,
говоря об общественном диалоге, пытается задействовать
именно эти моменты, но, к сожалению, пока это не совсем
получается.
Далее, «для разработки проекта законодательного акта
Парламент или органы, уполномоченные Парламентом, образуют
рабочую группу, состоящую из экспертов и специалистов
в соответствующей области - служащих органов публичной
власти, ученых профильных научных учреждений и высших
учебных заведений, практических работников соответствующей
области и других специалистов». Но самое интересное
впереди: «В рабочую группу включаются в обязательном
порядке не менее двух экспертов, имеющих высшее юридическое
образование и опыт работы в области права не менее трех
лет».
Опять же, здесь возникают вопросы:
Ё всегда на 100% при рассмотрении законодательных актов
реально в группе работало два юриста с опытом работы
в области права не менее 3 лет?!
Да, некоторые скажут, что в Парламенте есть юридическая
комиссия, которая фактически предоставляет человеческие
ресурсы в области юриспруденции для подобных рабочих
групп. Но пусть там будет 3, 5, 10 юристов – знать специфику
той или иной области экономики, культуры, права, причем
знать ее на практике – нереально, должны быть юристы
«снизу».
Ё В случае, если в рабочей группе не работали реально
2 юриста, что противоречит закону, то считается ли нормативный
акт принятый подобным образом легитимным? Принятие с
противоречием… принятие вопреки… Как быть в подобных
случаях?
Также, очень интересно напомнить, как должно формироваться
содержание законодательного акта: «рабочая группа осуществляет
сравнительный анализ полезной информации, содержащейся
в законодательстве других государств, и принципов основных
применяемых в мире правовых систем. Сравнительный анализ
основывается на следующих правилах:
а) в обязательном порядке изучаются источники права
сравниваемых законодательств;
b) сравнение проводится только между однородными институтами
права;
c) сравниваемые термины рассматриваются в социальном,
политическом, экономическом, культурном и реально-правовом
контексте, из которого они исходят, с изучением последствий,
к которым они могут привести в иной правовой системе;
d) при оценке сравниваемых терминов (институтов, положений,
норм) учитывается как их изначальный смысл, так и смысл,
который они приобрели в процессе эволюции.»
И здесь, приходится только восхищаться теоретической
процедурой создания законопроекта. Как грамотно и эффективно
можно создавать законы!
Конечно, при всем при этом возникает другой момент
– не факт, что та или иная модель нормативного акта,
пусть даже и распространенная во многих других странах,
окажется верной и правильной, но… это отдельный разговор,
требующий отражения в отдельной статье, которая обязательно
будет опубликована.
Далее по тексту закона «О законодательных актах» есть
еще много очень интересных и познавательных статей и
положений, все которые не позволяется раскрыть формат
интернет-статьи, и которые должны осознаваться индивидуально
(напомню: закон № N 780-XV от 27 декабря 2001 года Monitorul
Oficial N 36-38 от 14 марта 2002 года). Очень важными
являются положения касательно структуры законодательного
акта, его экспертизы, изменения и дополнения законодательного
акта и многое другое. Но еще на одно положение сейчас
стоит обратить внимание.
Правилами, при разработке нормативного акта являются:
«а) предложения строятся в соответствии с правилами
грамматики так, чтобы мысли излагались верно, сжато,
не допуская двоякого толкования, и должны быть доступными
для понимания всеми заинтересованными субъектами;
b) одним предложением выражается только одна мысль;
с) используются адекватные и общепонятные термины;
d) понятия раскрываются не посредством определения или
описания, а посредством соответствующего термина;
е) используемая терминология употребляется в таком же
значении и имеет такую же форму, как и в других законодательных
актах; используется один и тот же термин, если он правилен
и если его повторное употребление исключает неясность;
f) неологизмы используются только в случае, если они
общепонятны;
g) исключается использование регионализмов, нефункциональных,
идиоматических, малоупотребительных и (или) имеющих
двоякий смысл слов и выражений;
h) исключаются случаи юридической тавтологии;
i) строго соблюдаются правила орфографии и пунктуации.»
Что происходило на практике – никому не надо напоминать
и разъяснять.
Данную тему необходимо продолжать освещать, но уже
сейчас, надеюсь, достигнуты две цели этой статьи – пробудить
интерес юристов (и не только) вернуться к столь интересному
и познавательному закону о законах – «О законодательных
актах» и попытаться поразмышлять о последствиях его
несоблюдения. Не думается, что это должен быть закон
«для галочки». И раз это полнокровный нормативный акт,
где изобилуют императивные нормы – должны быть следствия
несоблюдения данных императивных норм права?!.
Вот только если провести расследование – как разрабатывались
наши законодательные акты, боюсь, что едва ли половина
из них реально прошли весь необходимый «цикл». Но при
этом – они являются действующими законодательными актами,
и никто не поднимал вопроса о процессуальных особенностях
их создания.
В любом случае – с таким законом «О законодательных
актах» какой есть у Молдовы, при условии его 100 % исполнения,
мы можем «ваять» законы не только европейского уровня,
но и мирового. Дело за малым: стать принципиальнее,
честнее и мудрее. А остальное приложится. И будем работать
дальше.
Андронатий Андрей
лицензированный юрист
