•Госсектор нуждается в многоступенчатой
системе нормативно-правового регулирования.
•Крупные государственные предприятия позволяют повысить
эффективность мер макрорегулирования.
Формирование в жизнеспособного госсектора, несмотря
на актуальность проблемы, происходит медленно. Обозначить
болевые точки в данной области, очертить правовые и
организационные мероприятия, необходимые для повышения
эффективности управления госсектором, определить принципы
и концептуальные положения, которыми целесообразно руководствоваться
при его реорганизации, установить трудности при разработке
механизма регулирования госсектора – таковы задачи данной
статьи.
Трехсекторная модель экономики
Под госсектором следует понимать совокупность юридических
лиц, управление которыми осуществляется государством
через органы, под муниципальным – совокупность юридических
лиц, управление которыми осуществляется органами местного
самоуправления, и к частному сектору относятся юридические
лица, не входящие в состав государственного и муниципального
секторов, а также физические лица, ведущие хозяйственную
деятельность без образования юридического лица.
Государственный и муниципальный секторы в совокупности
образуют так называемый общественный сектор страны.
В зарубежной практике для обозначения границ госсектора
используются, как правило, более конкретные критерии.
В ряде случаев к нему относят предприятия, участие государства
в капитале которых составляет более 50%, но нередко
применяются и менее жесткие нормы.
Во Франции существует ежегодно обновляемый официальный
перечень госпредприятий, к числу которых относятся юридические
лица с государственным участием более 30% (включая филиалы).
В Турции, где относительно эффективный госсектор сформирован
сравнительно недавно, все предприятия делятся на две
группы – государственные экономические предприятия (ГЭП)
и государственные экономические организации (ГЭО). ГЭП
определяются как юридические лица с принадлежащим правительству
капиталом, действующие в соответствии с принципами рыночной
экономики, а ГЭО – как юридические лица с принадлежащим
правительству капиталом, занимающиеся производством
и распределением конкретной продукции, объем, ассортимент
и цены которой устанавливаются государством (ГЭО, как
правило, относятся к монополиям). И те, и другие имеют
“трехзвенную” структуру, т.е. состоят из хозяйственных
единиц, весь капитал которых принадлежит государству
(establishments), дочерних организаций, где государство
владеет более 50% капитала (sudsidiaries), и образований
с долей участия государства 15-50% (participarations).
В большинстве стран Запада используется понятие двухсекторной
экономики: с точки зрения участия государства в деятельности
хозяйственных структур национальная экономика, как правило,
делится на государственный, или общественный (public)
и негосударственный, или частный (privat) секторы.
В Китае применяется иная классификация – все предприятия
по имущественной спецификации разделяются на три группы
– государственные, негосударственные, смешанные.
Состав государственного сектора
Уточняя данное выше общее определение госсектора, к
его хозяйствующим субъектам можно отнести:
• государственные унитарные предприятия;
• государственные учреждения;
• акционерные общества, в уставном капитале которых
более 50% голосующих акций находятся в государственной
собственности;
• дочерние предприятия, чьи головные (материнские) компании
входят в состав госсектора;
• предприятия, входящие в холдинг, головная (материнская)
компания которого относится к госсектору.
Масштабы и отраслевые приоритеты формирования госсектора
Мировой опыт свидетельствует, что при любом политическом
режиме госсектор служит ключевой экономической опорой
страны и составляет важнейшую область государственного
управления. Его масштабы и структура в отдельных странах
зависят от состояния национального хозяйства, исторических
и социальных условий и традиций. Вопрос о том, в каких
отраслях участие государства наиболее целесообразно,
решается в рамках конкретной модели, предполагающей
определенные отраслевые приоритеты и “национальный”
взгляд на роль госсектора.
В странах ЕС на государственные хозяйственные объекты
приходится около 11% работающих на найму, 10% вновь
созданной стоимости и более 13% валовых инвестиций в
основные фонды. Эти показатели дифференцированы по странам
– удельный вес госсектора колеблется от 17,6% в Финляндии
и 15,4% в Австрии до 5,7% в Нидерландах и 2,7% в Великобритании.
Как правило, госсектор доминирует в определенных базовых
отраслях, хотя степень государственного участия в них
может варьироваться. В Италии, например, крупнейшие
государственные компании контролируют в основном черную
металлургию, электротехническую и судостроительную промышленность.
В Испании государство установило строгий контроль в
области производства электроэнергии. В Великобритании
госсектор доминирует в угольной промышленности и ядерной
энергетике. Во Франции его роль наиболее значительна
в электроэнергетике, аэрокосмической, электронной, химической
промышленности, металлургии, автомобилестроении.
Существенная характеристика госсектора – его опора
на крупные хозяйственные структуры. Так, все АЭС Великобритании
подчинены компании “Нуклеар электрик”, где государство
выступает как единственный акционер. Значительную роль
крупные государственные промышленные группы играют в
экономике Франции. В списке 30 крупнейших в мире по
размерам активов компаний, находящихся в госсобственности,
французские группы “Томсон” (аэрокосмическая промышленность
и оборона), “Аэроспасьяль” (аэрокосмическая промышленность),
“Газ Франции” и “Электрисите Франс” (энергетика) занимают
видное место.
Группа “Томсон” является по существу государственным
холдингом (государство владеет 75% активов). Она находится
на 1-ом месте в Европе и 3-ем месте в мире по производству
электронной продукции военного назначения и 4-ом месте
по производству бытовой электроники.
Группе “Аэроспасьяль” принадлежит 1-е место во Франции
и 3-е в Европе среди производителей аэрокосмического
оборудования. Государство владеет здесь 62,2% капитала
непосредственно и 20% через другую компанию со 100%-ным
государственным участием.
На долю государственной компании “Электрисите Франс”,
в которую входят 54 АЭС, приходится 90% производства
электроэнергии и 95% электроснабжения. Она является
монополистом не только в производстве и распределении
электроэнергии, но и в ее импорте и экспорте. Монопольное
положение компании сохраняется прежде всего для того,
чтобы обеспечить в перспективе долгосрочное планирование
атомной энергетики.
Наличие крупных государственных компаний повышает управляемость
национальной экономики. Во Франции, например, государство,
формируя наиболее рациональную структуру госсектора
в промышленности, устанавливает контроль прежде всего
над крупными компаниями, занимающими ведущие позиции
в новых и новейших наукоемких высокорентабельных отраслях.
В результате оно получает возможность определять направления
и контролировать развитие стратегически важных отраслей
производства в интересах всего общества.
Существование подотчетных государству крупных компаний
облегчает процесс регулирования, перенося центр тяжести
на методы “точечного” управления отдельными предприятиями.
Россия, к сожалению, в ходе приватизации постепенно
теряет подобные преимущества, однако пока еще эти возможности
достаточно широки, что предполагает активизацию средств
корпоративного управления государственными компаниями.
Место госсектора в экономической политике
Находящийся под непосредственным контролем государства
госсектор дает возможность использовать меры прямого
административного регулирования в отличие от общих мер
макроэкономического регулирования, относящихся преимущественно
к косвенным методам. Это позволяет максимально сильно
и точно воздействовать на объемы, структуру (ассортимент)
и цены производимой продукции, а также оперативно внедрять
в практику стратегические решения. Предприятия госсектора
обладают большими возможностями в формировании долгосрочной
производственно-инвестиционной стратегии.
Для каждого такого предприятия действует своя система
целей, в соответствии с которой строится деятельность
государства по регулированию его работы. Нормативно-правовое
обеспечение этой регулирующей функции государства в
отношении предприятий госсектора целесообразно закрепить
в законе о государственном секторе экономики, разработку
проекта которого необходимо начать в ближайшее время.
Представляется, что в перспективе развитие госсектора
должно идти по следующей схеме. Ряду отраслей (энергетике,
железнодорожному транспорту, связи, судо-, авиа- и ракетостроению,
ВПК) необходимо иметь высокую долю госсектора, а некоторые
из них могут даже полностью состоять из госпредприятий.
Иными словами, следует применять принцип концентрации
госсектора в стратегически важных отраслях. Во всех
остальных секторах его доля может быть небольшой, а
в отраслях, не имеющих стратегического значения, – вообще
отсутствовать. Особого подхода, требуют отрасли социальной
сферы (медицина, образование, наука, культура), при
развитии которых наряду с мировыми тенденциями необходимо
учитывать национальные особенности и традиции.
Государство может иметь собственность (например, акции)
в различных отраслях, однако если его участие составляет
менее 50%, то предполагается лишь получение коммерческого
дохода в соответствии с этой долей. Само участие государства
в коммерческой работе предприятий частного сектора должно
строиться по принципу вложения средств в наиболее рентабельные
производственные объекты. Хотя подобная деятельность
никакого отношения к госсектору как таковому не имеет,
тем не менее нужно наладить ее мониторинг наряду с мониторингом
работы госсектора.
Чтобы проводить активную государственную политику в
отношении смешанных предприятий госсектора, нужно определить
орган, курирующий их деятельность, а также механизм
принятия и согласования решений между разными ветвями
власти. Проведение решений в жизнь должно происходить
в соответствии со статусом хозяйственной структуры со
смешанной формой собственности, т.е. путем голосования
акционеров.
Для ликвидации возможных организационных и правовых
коллизий между разными ветвями власти по поводу управления
смешанными предприятиями госсектора надо детально разработать
соответствующий механизм и институционально закрепить
его в нормативно-правовых актах.
При разработке политики по реформированию госсектора
полезно обратиться к зарубежному опыту в отношении принципов
его формирования.
В странах ЕС наличие госпредприятий считается оправданным
в следующих случаях:
• когда в рамках частного сектора не могут быть достигнуты
условия макроэкономического оптимума (прежде всего в
случаях естественных монополий), а также когда речь
идет о необходимости содержать низкорентабельные или
капиталоемкие, но нужные для общества производства и
предприятия, куда частный сектор идти не хочет (инфраструктура,
экологические предприятия, некоторые виды наукоемких
производств и т.п.);
• когда государство стремится контролировать те отрасли,
которые оно считает важными для экономики или обороны
страны, особенно если возникает угроза перехода соответствующих
фирм под полный контроль ТНК;
• когда государство хочет располагать инструментами
регулирования хозяйственной, в частности инвестиционной,
деятельности или модернизации экономики через соответствующие
программы в области НИОКР;
• когда необходимо обеспечить межотраслевое перераспределение
ресурсов, если частные хозяйствующие субъекты не в состоянии
это сделать;
• когда требуется проведение целенаправленной региональной
политики, связанной с освоением новых территорий и развитием
отсталых районов, созданием там новых производств, объектов
инфраструктуры и дополнительных рабочих мест.
В странах Латинской Америки в ходе проводимых реформ
были сформулированы собственные дополнительные принципы
для определения круга предприятий, которые целесообразно
оставить в составе госсектора: использование предприятием
невозобновляемых природных ресурсов (или контроль за
таким использованием), невозможность разделения крупных
фирм на мелкие, большой риск инвестирования, высокая
социальная значимость предприятия, исторические традиции.
Масштабы и структура госсектора в определяющей мере
зависят от оказываемой ему государственной финансовой
помощи. Для ее получения предприятие должно удовлетворять
ряду жестких принципов. Во Франции, например, численность
рабочих, занятых на нем, не может превышать 2 тыс.;
кроме того, оно должно принадлежать к новой или модифицированной
отрасли промышленности, а также заниматься освоением
современных технологий, приводящих к выпуску новой продукции,
услуг или изменению их качества.
Евгений Балацкий
Доктор экономических наук, заведующий сектором Института
макроэкономических исследований при Министерстве экономического
развития и торговли РФ
